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商丘市人民政府关于印发商丘市新型城镇化规划(2016~2020年)的通知

详细目录信息
索引号: 005837168-2017-0140 公开责任部门 市政府办公室
公开日期 2017-02-20 关键词 新型城镇化规划
公开目录 专项规划 文号 商政〔2017〕7号
信息有效性 有效 公开形式 主动公开
内容概述

商丘市人民政府

关于印发商丘市新型城镇化规划(20162020)

   

商政〔20177

 

各县(区)人民政府,市城乡一体化示范区管委会,市人民政府各部门:

现将《商丘市新型城镇化规划(2016~2020年)》印发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。

 

 

2017年1月27日

(此件公开发布)

 

 

商丘市新型城镇化规划(2016~2020年)

为深入贯彻中央城镇化工作会议、中央城市工作会议和省十次党代会、市五次党代会精神,落实国家、省《新型城镇化规划(2014~2020年)》、《河南省人民政府关于深入推进新型城镇化建设的指导意见》(豫政〔2016〕62号)、《中共商丘市委商丘市人民政府关于科学推进新型城镇化的意见》(商发〔2014〕11号)和“十三五”规划,推动新型城镇化科学有序、积极稳妥发展,特编制本规划。

第一章  规划背景

城镇化是全球经济社会发展的必然趋势,是现代化的必由之路,是破除城乡二元结构的重要依托。深入推进商丘新型城镇化进程,走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路,是实现商丘科学发展跨越发展的迫切需要,是全力打造商丘经济升级版、改革创新示范区、生态宜居幸福城的有力支撑。商丘正处于新旧发展模式交替的关键时期,也处于城镇化发展“量”、“质”并重的发展阶段,必须准确认识全市城镇化推进的基础条件,牢牢把握城镇化蕴育的巨大机遇,妥善应对新型城镇化发展面临的各种问题。

第一节  发展现状

改革开放以来特别是近年来,我市坚持把城镇化放在事关经济社会发展全局的突出位置,不断完善发展思路、发展举措,积极探索新型城镇化发展路子,城镇化进程明显加快,取得了显著成效。

城镇化水平快速提高。2015年全市城镇常住人口为355.7万人,城镇化率为47%,2000年以来,是我市城镇化发展速度最快、质量最高、城乡面貌变化最大的时期。

大力实施中心城市带动战略,中心城区辐射带动能力和综合承载能力显著提升,在豫鲁苏皖四省接合部区域经济发展中的竞争力显著增强,商虞互联互通深入发展,实现了电信、金融同城。城市群交通一体、产业链接、服务共享、生态共建格局正在形成。

现代城镇体系初步形成。区域性中心城市组团式发展深入推进,县城规模不断壮大,全市城区人口规模超过20万人的城市有6个,其中商丘市中心城区常住人口超过125万人,夏邑、虞城县超过30万人;有建制镇65个,正在形成以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展格局。

专栏1:城市(镇)的数量和变化情况(单位:个)
  2000年 2015年
100万以上人口城市 1
20—50万人口城市(县城) 5
20万人口以下城市(县城) 1
建制镇 43 65

 城镇综合承载能力明显提升。城市人均道路面积、人均住房建筑面积、城市公共供水普及率、建成区绿化覆盖率等指标大幅提升,生活污水和垃圾处理率分别为87%和90%,人居环境不断改善。社会保障覆盖面不断扩大,教育、卫生、文化、体育、养老等公共服务设施不断完善,公共服务能力显著增强。

专栏2:城市综合承载能力变化情况
指标 2000年 2015年
燃气普及率(%) 40 94
道路面积(万平方米) 1320
生活污水集中处理率(%) 10 87
生活垃圾无害化处理率(%) 58 90
人均公园绿地面积(平方米) 6 10.5
人均住宅面积(平方米) 8 34

产城互动发展成效显著。“三大体系”、“五大基础”(现代产业体系、自主创新体系、现代城镇体系,交通、信息、水利、能源、生态环境等五大基础设施)建设深入推进,产业集聚区载体作用日益突出,第二、三产业快速发展,城镇产业支撑能力不断增强。2015年全市产业集聚区规模以上工业主营业务收入占全市比重为47%,累计吸纳就业人口占全市新增就业人口的50%以上,实现了市内转移就业人口超过市外转移就业人口的历史性转变。

体制机制创新不断深入。积极深化户籍、城建投融资、市政公用事业、城市土地使用、城市管理等方面改革,破除了一些影响和制约城镇化的障碍和瓶颈。

城镇化快速推进,吸纳了大量农村劳动力转移就业,提高了城乡生产要素配置效率,推动了全市经济持续健康发展,带来了社会结构深刻变革,促进了城乡居民生活水平全面提升。但在城镇化发展过程中,也存在一些突出矛盾和问题。大量农业转移人口难以融入城市,市民化进程滞后。截至2015年底,全市共有100多万农民工,其中在市内的有20多万。大量农村转移人口未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务,特别是在市外务工的面临困难更多。同时,城乡二元结构和城市内部二元结构矛盾突出,2020年之前,还有90多万农村人口亟待转移,城市建成区内涉及20万多户的城中村、棚户区需要改造。

城市空间分布和规模结构不合理,城乡统筹发展的任务繁重;商丘区域性中心城市辐射带动能力不强、服务功能弱、节点支撑不够;县级城市现代化水平低,集聚产业和人口的潜力没有充分发挥;小城镇数量多,规模小,功能有待提升。

城市可持续发展能力亟待增强,管理服务水平不高。无序开发,重城市建设、轻管理服务,重地上、轻地下,重经济发展、轻环境保护,大气、水、土壤等环境污染不断加重,城乡建设缺乏特色,人居环境较差,城市运营管理效率不高,公共服务供给能力不足;个别城市出现了交通拥堵、环境恶化等城市病现象。

体制机制尚不健全,阻碍了城镇化健康发展。户籍管理、土地管理、社会保障等方面的制度改革滞后,农民转市民后财产权益的保护和实现机制尚不完善,多元化的城市建设投融资体制机制尚未完全建立,城市建设资金不足、过度依赖土地收益;一些地方城镇建设规模扩张过快,占地过多,用地粗放,制约了城镇化健康发展。

第二节  发展态势

当前,我市正处于城镇化快速发展时期,既面临重大机遇,也面对诸多难题,必须准确把握内外部环境和条件的深刻变化,尊重发展规律,顺应发展趋势,推动城镇化进入数量质量并重、以提升质量为主的转型发展新阶段,走商丘特色、科学发展的新型城镇化道路。

城镇化事关现代化建设全局,是现代化的必由之路。城镇化与工业化互融共进,构成现代化的两大引擎,是现代化建设的历史任务。加快城镇化发展,有利于释放内需巨大潜力,提高劳动生产率,破解城乡二元结构,促进社会公平和共同富裕,对我市全面建成小康社会、加快推进现代化建设具有重大现实意义和深远历史意义。站在新的起点上,必须把推进城镇化作为重要历史使命,从促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的高度,以新型城镇化引领带动经济结构转型、需求动力再造、发展方式转变、人民生活水平提升。

城镇化转型发展的内在要求更加紧迫。我市作为人口大市、全省乃至全国重要的农业和粮食生产大市,一方面,加快农村人口向城镇转移、破解城乡和城市内部二元结构任务十分繁重;另一方面,随着内、外部环境和资源条件的深刻变化,主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续,主要依靠劳动力廉价供给推动工业化、支撑城镇化快速发展的模式不可持续,主要依靠提供低水平基本公共服务推动城镇化快速发展的模式不可持续,转变发展方式、走科学发展的新型城镇化道路势在必行。

推进新型城镇化的基础条件更趋成熟。全市经济实力实现了历史性跨越,2015年经济总量达到1842亿元,为加快新型城镇化奠定了坚实基础。产业集聚发展势头强劲,城区经济规模不断扩大,产城互动发展良好格局初步显现。“米”字型交通网络的不断完善、节能环保等新技术的突破应用以及信息化的快速推进,为优化城镇空间布局和形态、推动城镇可持续发展提供了有力支撑。农村劳动力大量转移就业,土地加快流转,新生代农民工融入城镇的愿望强烈,推进新型城镇化的内在动力持续增强。全市各级、各部门在城镇化方面积极探索,为创新体制机制积累了经验,我市加快推进新型城镇化的基础条件日趋完善。

第二章  指导思想和发展目标

按照国家和省新型城镇化规划的战略部署,从商丘具体市情出发,遵循规律,因势利导,科学有序、积极稳妥地推动商丘市城镇化健康发展。

第一节  指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜,深入贯彻落实习近平同志系列讲话精神,紧紧围绕提高城镇化质量,加快转变城镇化发展方式,深入推进“三大体系”、“五大基础”建设;坚持以人的城镇化为核心,强化“一基本两牵动三保障”,推进农业转移人口进得来、落得住、转得出;坚持因地制宜,合理布局,以组团发展为主体形态,促进大中小城市和小城镇协调发展,提高城市综合承载能力,提升可持续发展水平;创新体制机制,调动农民积极性,消除城镇化的政策障碍,加快城镇化进程,促进富强商丘、文明商丘、平安商丘、美丽商丘建设,为全面建成小康社会,实现商丘振兴、富民强市奠定坚实基础。

第二节  发展目标

——城镇化水平和质量稳步提升。到2020年,常住人口城镇化率达到56%左右,争取新增90万左右农村转移人口;逐步提高户籍人口城镇化率水平,在充分尊重农民意愿的前提下,有序推动有能力农民工及其家属落户城镇,城中村改造的农业人口同步转户,努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距。

——现代城镇体系进一步完善。中心城区辐射带动能力和综合承载能力显著提升,在豫鲁苏皖四省接合部区域经济发展中的竞争力显著增强,未来在市域形成“一中心、两组团、五卫星城、百镇区”的现代城镇体系。到2020年,中心城区人口达到150万,夏邑县、虞城县城区人口达到40万以上,民权、柘城、睢县城区人口达到30万以上,宁陵县城区人口达到20万左右。24个重点镇健康发展,其中,10个镇区人口达到3万以上,2个镇区逐步发展成10万人左右的小城市。

——城镇人居环境明显改善。城镇产业支撑能力显著增强,就业创业空间不断拓展,城镇特色更加突出,城镇发展模式更加科学合理,绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流,基础设施和公共服务设施更加完善,基本公共服务实现常住人口全覆盖,生态环境明显改善,空气、水环境质量逐步好转,资源集约节约利用水平明显提升。

——城镇化体制机制不断完善。户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等方面改革取得重大进展,阻碍城镇化健康发展的体制障碍基本消除,城乡发展一体化格局基本形成。

专栏3:新型城镇化主要指标
指 标 2015年 2020年
1.城镇化水平 常住人口城镇化率(%) 47 56 户籍人口城镇化率(%) 21 30
2.基本公共服务 农民工随迁子女接受义务教育比例(%) 99 99.5 城镇失业人员、农民工、新成长劳动力免费接受基本 职业技能培训覆盖率(%) 95 100 城镇常住人口基本养老保险覆盖率(%) 95 100 城镇常住人口基本医疗保险覆盖率(%) 55.7 100 城镇保障性住房常住人口覆盖率(%)
3.基础设施 百万以上人口城市公共交通占机动化出行比例(%) 45 57 城镇公共供水普及率(%) 90 96 城市生活污水处理率(%) 90 96 城市生活垃圾无害处理率(%) 90 100 城市家庭宽带接入能力(兆比特/秒) 40 ≥50 城市社区综合服务设施覆盖率(%) 75 100
资源环境 人均城市建设用地(平方米) — ≤100 可再生能源消费比重(%) 15 30 城镇绿色建筑占新建建筑比重(%) ≥20 50 城市建成区绿色地率(%) 34 36.5 市级以上城市空气质量达到国家标准的比例(%) — 60

第三节  重点要求

城镇化是自然历史进程和经济发展过程。全面实现新型城镇化发展目标,必须从市情出发,准确把握科学推进这一总体要求,遵循规律,因势利导,积极稳妥,扎实健康地推进。

始终坚持“六项原则”。把握以人为本、优化布局、生态文明、传承文化、产城互动、科学有序的基本原则,顺应人民的愿望,推进以人为核心的城镇化,提升城镇化质量,走商丘特色、科学发展的新型城镇化道路。

正确处理“四对关系”。处理好政府与市场的关系,把市场主导的无形之手用够,把政府主导的有形之手用好,发挥各自的优势,相互促进,相得益彰;处理好城乡关系,统筹城乡经济发展和资源配置,构筑以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体发展的新格局;处理好新型城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化的关系,发挥工业化主动力作用、信息化融合器作用、农业现代化根本支撑作用,推动四化同步发展;处理好领导与群众的关系,坚持群众的主体地位,使人民群众更好地分享新型城镇化的成果。

突出“六个关键领域”。一是有序推进农业转移人口市民化,逐步解决长期进城农民工及其家属落户问题,同步推动基本公共服务向非户籍常住人口全覆盖;二是着力破除城市内部二元结构,深入推进城镇棚户区和城中村改造;三是优化城镇化布局和形态,构建以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的现代城镇体系;四是推进城镇化绿色发展,着力加强基础设施建设;五是协调推进城镇化与新农村建设,促进城乡发展一体化;六是全面推进改革创新,破除城镇化发展的体制机制障碍。

围绕六个关键领域,重点抓好三个一批、解决五个问题,实施重大专项,积极稳妥扎实有序推进新型城镇化。抓好三个一批,即优先推动一批已进城就业定居的农民工落户,成建制推动一批城中村居民转户,推动一批农村富余劳动力有序转移。解决五个问题,就是解决农业转移人口进得来、转得出、向哪转、落得下以及农村居民过得好的问题。

专栏4:新型城镇化关键领域和重大专项
1.农业转移人口市民化 城镇产业发展专项、劳动力职业技能提升专项、就业创业服务能力促进专项、符合条件的农业转移人口落户城镇推进专项、城镇基本公共服务全覆盖推进专项。
2.破除城市内部二元结构 城中村和棚户区改造专项。
3.优化城镇布局和形态 增强中心城市辐射带动能力专项、加快发展县域城市专项、重点镇示范工程建设专项、综合交通支撑能力提升专项。
4.提高城市综合承载能力 节约型城市建设专项、生态宜居城市建设专项、智慧城市建设专项、人文城市建设专项、城镇基础设施建设专项。
5.城乡发展一体化 现代农业发展提升专项、新农村建设推进专项、城乡一体化示范区建设专项。
6.创新城镇化发展体制机制 农村综合配套改革专项、人口管理制度改革专项、土地保障机制改革专项、资金多元筹措机制改革专项、生态环境保护制度改革专项。

第三章  强化城镇产业就业支撑

坚持产业为基、就业为本、生计为先,以城镇集聚产业的规模和提供的就业岗位决定农村劳动力向城镇转移的规模和进程,加快培育发展各具特色的城市产业体系,拓展就业创业空间,以产兴城,依城促产,形成产业集聚、就业增加、人口转移、产城融合发展的新格局。

第一节  构建分工合理的城镇产业体系

发挥不同层级城市资源禀赋优势,在大中小城市和小城镇之间逐步培育形成分工合理、优势突出、特色鲜明、吸纳就业能力强的城镇产业体系。中心城区大力吸引高端要素集聚,着力发展枢纽经济,积极培育总部经济,形成以服务业为主导、高端制造业为支撑的产业结构。中心城市坚持制造业与服务业融合互动发展,不断拓展新领域,发展新业态,培育新的增长点,发展壮大主导优势产业,建设一批先进的制造业基地和区域性服务中心,提升城市产业能级。以县城为主体围绕集聚人口、扩大就业、拉动内需,充分利用要素成本优势,因地制宜发展特色产业和劳动密集型产业,培育壮大一批特色优势产业集群。在产业基础较好的重点镇,规划建设一批专业园区。统筹中心城市与周边中小城市和小城镇产业发展,引导生产性服务业在中心城市、制造业密集区域集聚,提高中小城市专业化分工协作和产业承接能力。推进城市污染企业治理改造和环保搬迁。

第二节  提升城镇产业集聚发展水平

把推进工业化、发展产业放在加快新型城镇化的突出位置,加快城镇第二、三产业集聚发展,通过产业集聚促进人口集中、城镇发展,以城镇发展为产业集聚创造条件,实现产城互动、工业化城镇化相互促进。

提升城镇产业能级。实施高成长性产业发展工程、战略性新兴产业培育工程和传统支柱产业转型工程,积极承接产业转移,推动工业化与信息化、制造业与服务业、现代科技与新兴产业深度融合发展,促进传统产业高端化、新兴产业规模化,提升在全球生产和消费供应链分工体系中的地位。实施城市创新发展战略,大力推进科技创新、制度创新和商业模式创新,依托产业链配置创新链,着力破解技术瓶颈和制度约束。通过先进制造业大市和高成长服务业大市建设,力争第二产业每年新增就业人员4.5万左右,服务业新增6万左右。实施产业集聚区提升工程、商务中心区和特色商业区建设工程,完善基础设施和配套服务,推动主导产业集聚发展,培育形成一批特色优势产业集群和产业基地。

专栏5:城镇产业发展专项
1.高成长性产业发展工程 做强电子信息、装备制造、食品、现代家居、服装服饰等高成长性制造业,大力发展现代物流、信息服务、金融、文化、旅游等高成长性服务业,培育壮大电子商务、云计算、大数据等新兴业态。到2020年,高成长性制造业主营业务收入超过 80亿元,占全市工业的比重超过55%;高成长性服务业增加值规模超过 5 亿元,占服务业增加值得比重超过50%。
2.战略性新兴产业培育工程 培育壮大生物医药、节能环保、新材料、新能源等战略性新兴产业,积极发展健康服务、教育培训、商务服务、养老及家庭服务、科技服务等新兴服务业。到2020年,力争战略性新兴产业增加值占生产总值的比重达到15%左右。
3.传统支柱产业转型工程 改造提升治金、建材、化工、轻纺、能源等传统支柱产业,加快房地产、商贸流通等传统支柱服务业转型升级,提高传统产业高终端产业比重,构建传统支柱产业发展新格局,培育形成竞争新优势。
4.产业集聚区提升工程 完善产业集聚区基础设施和配套服务,突出主导产业集群发展,优化要素配置,强化招商引资、产业升级、改革创新、转移就业的主平台作用。到2020年,主营业务收入超千亿元的产业集聚区达到 3 个,超百亿元的达到 10个。
5.商务中心区和特色商业区建设工程 突出培育特色产业,提升区域服务功能,培育一批税收超千万元的金融、商贸、信息、总部经济等商务楼宇,建成一批现代物流、电子商务、展示交易有机融合的专业市场,打造一批旅游文化融合发展的知名商业街区。到2020年,营业收入超百亿元的商务中心和特色商业区达到 2 个。

第三节  加强就业创业培训

深入推进全民技能振兴工程,大规模开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训,提高劳动者职业素质和就业创业能力,努力实现更高质量就业。

坚持“六路并进”,充分发挥人力资源社会保障、教育、农业、民政、扶贫、残联等部门的作用,继续实施农村劳动力技能就业计划、“阳光工程”、“雨露计划”等农村劳动力技能培训项目,以初高中毕业生、退伍军人等农村新生劳动力为重点,对城乡各类有就业需求和培训愿望的劳动者就业创业开展职业技能培训,每年完成各类职业技能培训15万人次以上,失业人员再就业培训1.8万人次以上,争取使每一个农民工特别是新生代农民工都能至少得到一次免费的基本职业技能培训。完善扶持创业的优惠政策,对有创业意愿并具备创业条件的农民工开展培训,提升创业就业能力,每年完成创业培训1.7万人次。

坚持“三改一抓一构建”,实施职业教育攻坚计划,加快推进国家职业教育改革实验区建设。加快农村劳动力转移就业技能培训示范基地、高技能人才培养示范基地、技能大师工作室和公共就业训练中心等项目建设,提升职业技能培训能力。整合各类教育培训资源,共建共享公共实训基地。落实职业培训补贴制度,积极推进校企合作,推行职业学校+培训机构+企业实训车间三位一体的培训模式,实施定岗、定向、订单式培养,实现培训和就业同步、人才培养和企业需求有效对接。鼓励和引导民间机构和资金投入公办职业院校,支持技工学校、职业院校与企业联合组建职业教育集团,推动职业教育特色化、品牌化发展。

专栏6:劳动力职业技能提升专项
1.就业技能培训 对转移到非农业业务宫颈上的农村劳动者开展专项技能或初级技能培训。依托技工院校、中高等职业院校、职业技能实训基地等培训机构以及行业协会、优势骨干企业等,加大政府投入,免费开展农民工就业技能培训,每年培训3万人次,基本消除新成长劳动力无技能从业现象。
2.岗位技能提升培训 对企业签订劳动力合同的在职工开展提高技能水平培训,支持在职人员继续教育基地建设。鼓励企业结合行业特点和岗位技能需要,开展农民工在岗技能培训提升,每年培训农民工9万人次。
3.高技能人才和创业培训 对符合条件的具备中高级技能的劳动力实施高技能人才培训计划,完善补贴政策,每年培训2万名以上高技能人才。对有创业意愿并具备创业条件的农民工开展提升创业能力培训。
4.劳动预备制培训 对农村未能继续升学的应届初高中毕业生、农村籍退役士兵开展储备性专业技能培训。
5.社区公益性培训 组织中高等职业院校、普通高校、技工院校开展面向农民工的公益性教育培训,与街道、社区合作。举办灵活多样的社区培训,提升农民工的职业技能和综合素质。

第四节  完善公共就业创业服务体系

在充分利用现有资源的基础上,全面加强县、乡两级公共就业服务平台建设,建成覆盖城乡、功能齐全、布局合理、方便可及的就业服务网络,在就业、职业技能培训、劳动关系协调、劳动保障监察和调解仲裁、社保登记发放等方面提供一站式服务。按照整合资源、共建共享的原则,推进产业集聚区和社区服务平台建设,促进公共服务向基层延伸。完善落实小额信贷、贴息、场地等优惠政策,健全创业服务体系,鼓励扶持农民工回乡创业,促进以创业带动就业。完善市外和省外转移就业机制,推动建立长期劳务培训与输出关系,培育一批全国知名的劳务品牌。健全劳动标准体系和劳动关系协调机制,加强劳动保障监察和争议调解仲裁,构建和谐劳动关系。

第四章  有序推进农业转移人口市民化

坚持因地制宜、量力而行,按照分步骤、有重点、过渡性的要求,统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民,推动城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变,逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

第一节  推动符合条件的农业转移人口落户城镇

坚持自愿、分类、有序,深化户籍制度改革,以农业转移人口为重点,兼顾高校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口,逐步把符合条件的农业人口转为城镇居民。

充分尊重农民意愿,鼓励有能力、有意愿的农民工及其家属进城落户。优先解决存量本地人口,优先解决进城时间长、就业能力强、适应城镇产业升级和市场竞争环境的人口,使他们及其家属在城镇落户,逐步把目前已在城镇稳定就业的农业转移人口转为城镇居民,力争每年实现转户7万人左右。根据城市改造进度,同步推动城中村、城郊村和产业集聚区内的60万左右农业人口成建制转为城镇户口。支持重大工程及扶贫搬迁农民、农村籍大中专毕业生、农村籍复转军人和符合条件的新进入城镇农业人口及其家属等落户城镇。

实施差别化落户政策,有序放开中心城区人口落户限制,全面放开县城和建制镇落户限制。引导农业转移人口在城市落户的预期和选择。根据综合承载能力和发展潜力,各地因地制宜制定完善促进农业转移人口进城落户的具体标准,并向社会公布。到2020年,基本形成以合法稳定住所(含租赁)和合法稳定就业为户口迁移基本条件,以经常居住地登记户口为基本形式,城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

第二节  破除城市内部二元结构

把棚户区和城中村改造作为破除城市内部二元结构的重点,整片区统一规划,统筹推进,带动就业、居住、子女入学等公共服务全覆盖。在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上,重点推进商丘古城区和道北棚户区。将城中村改造统一纳入城市棚户区改造范围,编制城中村改造区域的控制性详细规划和修建性详细规划,合理确定开发强度,优先推进城市现有建成区内城中村改造,鼓励有条件的地方有序推进城市规划区内城中村改造。积极推进城中村集体土地转为国有土地。到2020年,全市基本完成约20万户棚户区和城中村改造,其中城市棚户区约5万户、城中村15万户。

专栏7:棚户区和城中村改造专项
1.城市棚户区改造 推进集中成片城市棚户区改造,重点改造商丘古城区和道北棚户区,兼顾其他零星棚户区改造。到2020年,基本完成现有5万户城市棚户区改造任务。
2.城中村改造 重点推进城市建设区城中村改造,有序推进规划区内其他村庄城市化改造。到2020年,完成现有约15万户城中村改造。

第三节  强化住房和教育牵动

坚持产业为基、就业为本,在加快产业发展、以就业带动促进人口集聚的同时,强化住房牵动、教育牵动,以住房保障和优质教育吸引农村人口向城镇转移。力争每年向城镇转移农村劳动力7万人左右,带动随迁人口6.5万人左右。

拓宽住房保障渠道。加大保障性住房建设力度,增加中低价位、中小户型普通商品住房供给,建立健全满足多层次需求的住房供给体系。深入实施保障性安居工程,2016~2020年全市开工建设公共租赁住房8000套。重点支持农民工数量较多的企业在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍,基本解决产业集聚区内稳定就业人员的住房保障问题。落实新建住房结构比例要求,新建商品住房要重点发展中低价位、中小套型普通商品住房,稳定增加商品住房供应,积极满足居民刚性需求。推进公共租赁住房和廉租住房并轨运行,把符合条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系。将稳定就业的农民工纳入住房公积金制度覆盖范围,支持农民工家庭购买普通商品住房。

保障农民工随迁子女平等享有受教育权利。实施城镇学前教育扩容、义务教育学校标准化建设和普通高中改造工程,新建和扩建一批中小学校及幼儿园,增加城镇基础教育资源供给,保障农民工随迁子女平等享有受教育权利,逐步解决入学难、入园难、大班额等重点、难点问题。把城镇中小学、幼儿园建设纳入城市总体规划,依法保障教育设施和教育用地,确保在旧城改造、新城区开发中学校与居民区同时规划、同时建设、同时交付使用。坚持以流入地政府为主、以公办学校为主,按照就近入学的原则,将进城务工人员随迁子女义务教育纳入当地公共教育体系和财政保障范围。对未能在公办学校就学的,采取政府购买服务等方式,保障农民工随迁子女全部免费接受义务教育,实现在流入地参加中考和高考。

第四节  推动农业转移人口享有基本公共服务

按照织好网、保基本、兜住底的要求,在保障进城农民享受住房保障、子女义务教育、就业、公共文化等基本公共服务的基础上,逐步提高基本公共服务水平,努力满足其在医疗卫生、社会保障等方面的需求。

扩大社会保障覆盖面。以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,全面建成覆盖城乡的社会保障体系。在继续扩大各项社会保险覆盖范围基础上,着力解决城乡社会保障制度衔接问题,尽快实现各类参保人员在地区之间、制度之间顺畅转移和衔接,加快社会保障卡在各类社会保险中的广泛应用。稳步提高各项社会保险统筹层次。完善不同群体参保政策,强化多缴多得、长缴多得激励机制,引导农业转移人口及早在城镇参保并连续参保。强化企业缴费责任,提高农民工参加城镇职工工伤、失业保险比例,继续扩大高风险行业、小微企业参加工伤保险覆盖面。适时调整最低生活保障标准,逐步将农民工及随迁家属纳入城镇社会救助、医疗救助、养老服务范围。推进公办养老机构示范工程建设,支持社会力量举办大型连锁养老机构,使居家养老、社区养老服务网络覆盖所有城镇社区。

改善基本医疗卫生条件。坚持预防为主、以农村为重点,建设公共卫生、医疗服务、医疗保障和药品供应保障“四位一体”的基本医疗卫生体系。积极稳妥推进公立医院改革,鼓励社会资本以多种形式举办医疗机构。加强县乡医疗卫生机构“达标工程”建设,健全县乡村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务体系。到2020年,覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立,千人口医院病床数达到6张。健全大医院与基层医疗卫生机构的分工协作机制,完善合理分级诊疗模式,建立社区医生和居民契约服务关系。加强以全科医生为重点基层医疗卫生队伍建设,提高基层医疗卫生服务的能力和水平。实施疾病预防控制体系和医疗救治体系建设工程,提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。

第五节  建立健全农业转移人口市民化推进机制

建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。政府承担农业转移人口市民化在义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要加大职工技能培训投入,落实农民工与城镇职工同工同酬制度,依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农民工要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等,并按照规定承担相关费用,提升融入城市生活的能力。

各县(区)负责制定本行政区城市和建制镇农业转移人口市民化的具体方案和实施细则,完善农业转移人口社会参与机制,推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会,建设包容性城市。

第五章  建立健全农业人口转移促进机制

保留进城落户农民土地承包经营权、宅基地使用权、原有集体财产权益不变,积极探索农民相关权益的实现形式,消除农民进城的后顾之忧,弥补农民进城个人成本,增强农民向城镇转移的动力。

第一节  保障进城落户农民土地承包经营权

完善农村土地承包经营权确权登记制度,力争用5年的时间基本完成全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。稳定农户承包权、放活经营权,允许用承包土地的经营权向金融机构抵押融资。鼓励和支持各地按照依法、有偿原则,在不改变土地性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下,将承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式的适度规模经营,提高农民土地流转收入。土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿,不能强制推动。加快健全土地经营权流转市场,完善县、乡、村三级服务和管理网络,推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

第二节  保障进城落户农民宅基地用益物权

加快农村宅基地确权登记和颁证工作,形成完善的宅基地使用权统一登记制度,保护农户宅基地用益物权。完善城镇规划区内村庄宅基地退出补偿机制,城中村、城郊村城市化改造涉及的宅基地,由政府统一征收、土地收储机构收储,整理开发后统一出让。建立城镇规划区外农民宅基地退出机制,研究制定农民宅基地退出节约建设用地依法依规合理配置后产生土地增值收益的使用管理办法;鼓励农村集体组织和农民通过对闲置宅基地、村庄空地综合整治,将退出的宅基地整理复垦为耕地或其他农用地,节约出建设用地指标通过城乡建设用地增减挂钩、人地挂钩办法交易,优化土地要素合理配置,最大限度地提高土地收益。开展改革试点,审慎稳妥推进农民住宅产权登记和建立农民住房财产权抵押、担保、转让制度以及已退出宅基地再开发利用机制,增加农民财产性收入。

第三节  保障进城落户农民集体经济收益分配权

按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的要求,推动农村集体产权股份合作制改革,保障农民集体经济组织成员权利,赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。建设市级农村产权交易中心,建立健全市、县、乡三级农村产权流转交易市场,加强农村集体资金、资产、资源管理,将集体资产和资源的发包和出租、集体资产变卖处置、集体财产股权转让等纳入农村集体产权交易平台,明晰产权归属,推动农村产权要素合理流动。按照中央、省统一部署,选择有条件的地方开展试点,探索建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度,合理确定土地开发和拆迁成本补偿、农民土地权益收益、公共设施建设资金的比例,增值收益主要用于弥补农民进城购房成本,部分用于补充公共成本支出,形成政府和农民共同推进宅基地退出的内生激励机制。

第六章  优化城镇化布局和形态

按照“十三五”规划和城市总体规划要求,坚持组团发展,坚持数量质量并重和科学生态城镇化,着力提升城镇化的质量和效益,构建“一中心二组团五卫星城百镇区”现代城镇体系。“一中心”,即实施中心城区核心引领、带动发展;“二组团”,即实施虞城、宁陵县城组团呼应中心城区,实现资源共享、错位发展、优势互补、相互呼应;“五卫星城”,即永城、夏邑、柘城、睢县、民权五个卫星城环绕链接、向心发展;“百镇区”,即大力支持100个镇(乡)区发挥优势、特色发展。

第一节  增强中心城市辐射带动能力

打造中原经济区区域性中心城市,全国流通节点城市、全国交通枢纽城市和国家历史文化名城,(新兴工业基地和现代农业基地)。与周边的徐州、淮北、亳州、菏泽等城市合作,实现统一协调、优势互补、资源共享,增强辐射带动和综合服务能力,加快形成分工明确、布局合理、功能互补、错位发展的的城市空间发展格局。按照“提升十板块,打造新三区、构筑金三角”的主城区建设思路,促使城市发展上规模,建设上水平,管理上台阶,质量上档次,内涵上品位。

优化提升主城区。优化调整功能区规划。按照“组团发展、板块结构、内居外产、产城相融、生态契合”的布局模式,强化板块发展理念,全力围绕“提升十板块”(商务中心区、高铁商贸区、商丘古城文化旅游区、食品工业园区、航空港经济区、商合杭高铁区、经济技术产业集聚区、豫东综合物流产业集聚区、梁园产业集聚区、睢阳产业集聚区板块),加快各项硬件设施建设,增强高端要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能。抓住中心火车站“三站合一”建设的机遇,全面推进道南道北均衡发展,重点做好跨陇海铁路立交桥、神火大道、归德路、华商大道、北海路等市内主要干道的延伸和完善,五年时间全部完成城区内道路升级改造。着力推动中心城区与虞城之间的快速通道和生态廊道建设,促进商虞互联互通发展。围绕“六城”联创,着力推进和完善图书馆、群艺馆、博物馆、科技馆、体育馆和青少年活动中心建设。进一步加大公园绿地建设力度,深入做好应天公园等一批已建成的公园绿地的精细化管理,重点抓好汉梁文化公园、商都公园、植物园等公园建设,提升改造京港公园、人民公园,积极推进城南以南湖为载体、城西以三陵台为载体和城北以森林公园为载体的三个郊区公园建设。持续开发建设黄河故道生态旅游区,重点抓好湖泊水系旅游休闲度假产品开发与湿地公园建设。加大城区内河水系的开发和整治,重点抓好运河水系生态治理工程,包河上游污水处理厂建设,抓好运河向西打通工程和蔡河打通工程,做好岸线加固和内河水系有机贯通,继续抓好包河景观带双向延伸工程,实施康林河、忠民河、蔡河、万堤河两侧景观建设,实现一年新变化、三年见成效、五年水更清的总体目标。整合区域内生态资源、文化资源、旅游资源、休闲资源,建设线性开放式绿道绿廊,以线串点、点线结合,着力打造宜居、宜游、宜业的特色魅力城市。着力提升承接产业转移能力,提高中心城区产业集聚水平,坚持以产带城、以城促产、产城一体、相互促进的理念,重点加快四个产业集聚区和食品工业园区建设,拉动经济增长,形成强大产业支撑。

着力提升城乡一体化示范区规划建设管理水平。根据“三区两中心一基地一枢纽”的示范区功能定位,在示范区总体规划基础上编制示范区专项规划和控制性详细规划。加快黄河东路、长江东路、胜利东路等交通设施项目建设。着力推进示范区硬件设施建设和高等院校、高端医疗、养老院等综合配套基础设施建设。积极推进环保设备产业园、电动(汽)车产业园、富商新能源产业园、永商机电科技产业园等产业园项目建设。加快白云世贸商城、中原佳海国际商贸城、亿丰国际商业博览城、多美滋豫东物流配送中心等现代物流项目建设步伐,进一步优化产业结构,提高科技含量,提升经济效益,做大做强经济总量,使示范区成为新的经济增长极。

强力推进商务中心区建设。围绕“引领商丘未来发展,体现商丘城市新形象”的功能定位,重点做好环日月湖高端服务业集聚区,强力推进文化艺术中心、万达广场、建业十八城等在建工程的施工进度。争取会展会务中心、北方中心、双创大楼、日月湖特色商业区、城市综合体等一批主导产业项目早日落地建成,力争用5年左右的时间把商务中心区打造成形态、业态、文态、生态“四态合一”的区域性商务商贸中心区、高端产业集聚区、智慧新城标志区、生态魅力景观区、历史文化展示区、精致城市增长区。

启动特定功能区建设。黄河故道生态旅游区组团要优化生态环境,启动编制黄河故道生态工程总体规划和各区域控制性详细规划编制工作,以一万亩天泉湖湿地、一万亩国家森林公园、一万亩国家水利风景区天沐湖水面为主体,加大基础设施建设投资力度,积极申报黄河故道国家湿地公园、国家级休闲旅游度假区、国家生态旅游示范区,与民权黄河故道国家湿地公园呼应发展,打造黄河故道文化旅游生态产业带。商丘机场航空港区组团要依托商丘机场,发挥航空运输的战略带动效应,由航空产业吸附相关空港物流、金融商贸会展、高新技术产业、生态居住旅游产业协同发展,促使航空港区生产、技术、资本、贸易、人口的高品质聚集,建设发达的临空型新兴产业集聚区、绿色低碳示范区、现代化复合型新城区。

切实做好古城保护和展示。站位全域编制商丘历史文化名城规划和旅游发展规划。在商丘古城保护性修复与展示工作中,认真贯彻执行《商丘古城保护条例》。突出抓好46平方公里商丘古城景区文化产业园建设,注重文化传承、业态植入、生态改善,统筹推动文化旅游事业向纵深发展。推进古城保护项目建设,实施古城墙维修加固、居民安置工程建设、特色商业街区建设、归德府衙复建等十大工程。加大古城绿化升级改造力度,建设十八里城郭生态文化长廊和环城郭绿化带,恢复全城绿树如荫的生态景观,打造宜人、宜居、宜游的生态古城。围绕古城城湖做好水文章,逐步恢复明清古城城湖水面,启动东南城湖湖面拓展工程。着力把古城打造为中华城市建设史、变迁史、发展史和“三商”演进史四大“博物馆”。加快古城特色商业街区建设,重点抓好古城内93条街道城市肌理的恢复和城隍庙街区、仁义胡同街区、现代工业遗产园、归德府衙等项目建设;保护遗存古民居,做好陈家大院业态植入和包装运营。在推进古城景区建设的同时,逐步建设燧皇陵“火文化”主题园、商文化主题园、商都南亳景区、周朝宋国都城景区、西汉梁国都城景区、唐代睢阳古城景区、元明隋唐大运河遗址园景区、北宋应天府(南京)古城景区、清归德府古城景区等重点工程。创新古城招商模式,探索土地利用、资金筹措新模式,争取国家各类专项资金支持,加强与金融机构战略合作。

提升中心火车站区域综合开发水平。随着陇海线火车站、郑徐高铁站、商合杭高铁站“三站合一”建设的主体竣工,各项配套设施逐步提升。完善归德路、凯旋路跨铁路立交工程建设,做好前进街、向阳路下穿铁路的通道及归德路、凯旋路中间的站前高架匝道的后续工作。调整高铁站区控制性详规,强化配套设施建设,加快周边的商业、商务、酒店、银行、写字楼、文化、娱乐场所、大型停车场等建设和提升,力争把核心区打造成以现代服务业为主导,集商务商业、交通枢纽、商贸物流、会展娱乐、城市景观展示于一体的于一体的高端服务业集合区。

第二节  加快发展县域城市

将加快发展县域城市作为优化城镇规模结构的着力点,按照“科学定位、突出优势、彰显特色”的原则,强化城市理念,彰显特色,完善功能,提升品位,对接中心城市和周边区域,完善产业功能、服务功能和居住功能,增强现代化元素支撑,形成集约紧凑、绿色宜居的城市空间。大力承接产业转移,引导产业项目向产业集聚区集中,夯实产业基础。加强市政基础设施和公共服务设施建设,推动优质教育和医疗在县城布局,抓好商务中心区和特色商业区建设,增强集聚要素的吸引力。

实施虞城县、宁陵县组团呼应中心城区,实现资源共享、错位发展、优势互补、互相呼应。永城、夏邑、柘城、睢县、民权五个卫星城环绕连接、向心发展。抢抓“百城建设提质工程”的机遇,各县城及重点镇要提前做好谋划,加强组织领导,尽快编制完成城市总体规划、控制性详细规划和各类专项规划,谋划建设项目,建立项目库。坚持拆、改、建并重,拆除违法建筑,加快旧城改造,推进新建工程。坚持点、线、块互动,打造好地标性建筑的点,规划建设好主要街道的线,开发完善好功能区的板块。坚持高、新、精结合,追求高标准、运用新技术、力求成精品。坚持产业集聚、建设集约、人口集聚、功能集合的理念,将产业办公、商贸集群、职工的生活配套与产业集聚区一体化建设,实现集聚区的生产、销售、服务以及职工生活等相融合,集聚区建设与城市发展想融合,最终成为一个复合的城市系统。

第三节  有重点地发展小城镇

坚持用现代城市理念规划发展重点镇,以“百城建设提质工程”的要求建设重点镇,实施重点镇建设示范工程,按照控制数量、提高质量、节约用地、体现特色的要求,在全国重点镇和省域城镇体系规划中,选择24个区位条件优越、发展潜力大的重点镇,推动小城镇发展与特色产业发展相结合,与服务“三农”相结合。支持产业基础较好、人口规模较大的重点镇,通过完善基础设施和公共服务设施,布局建设专业园区,因地制宜发展特色产业,支持具有特色资源、区位优势的重点镇,通过规划引导、市场运作,发展成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通节点等专业特色镇。推动远离中心城市的重点镇,通过提升服务功能,发展成为面向周边农村的生产生活服务中心。对吸纳人口多、经济实力强的镇,赋予同人口和经济规模相适应的管理权。到2020年,夏邑县会亭镇、虞城县利民镇、梁园区谢集镇、宁陵县柳河镇4个扩权镇和民权县北关镇省级重点示范镇镇区人口均达到3万人以上,其他重点镇镇区人口达到2万人左右。大力支持其他乡镇集镇区发展,把乡镇集镇区开发与新型农村社区建设有机结合,建设一批经济繁荣、功能完备、特色鲜明、环境优美的特色小镇。积极稳妥完善新型农村社区建设。实行“一区一策”,着力解决遗留问题。大力推进“美丽商丘�整洁村镇”行动,打造一批功能齐全、产业兴旺、环境优美、宜居宜业的美丽乡村。

专栏8: 2020年城市(县城)规模结构
1. 150万人以上:中心城区
2. 30~50万人:夏邑、虞城、民权、柘城、睢县
3. 10~30万人:宁陵

第四节  强化综合交通运输网络支撑

构建陆水空综合交通运输体系,打造与郑汴核心城市相呼应、与周边省市相连接的区域性综合交通枢纽城市,构筑“一线三网六中心”的枢纽新格局。加快商合杭高铁及商丘新区站建设,实现2019年底通车的目标。全线开工建设京九高铁和郑徐动车所、京九动车所,形成连接东西、贯通南北的双十字架放射线铁路枢纽优势,南部积极谋划郑睢柘永城际铁路,加快中心城区轨道交通线网规划等前期工作,适时开工建设。延伸“米”字型高速公路网络。西部积极推动已进入省“十三五”高速线网规划的阳新高速早日开工,北部加快启动商丘至济宁高速(商周高速延长线)建设,向东规划建设商丘至砀山高速,开工建设连霍高速商丘至豫皖界拓宽改造工程,提升商丘高速公路通达能力。积极加快“两环九放射”、六个城市出入口市域快速通道工程建设,构建40--60分钟无收费交通经济圈。加快实施沱浍河航运开发工程,发展内河航运。加快推进商丘机场及配套快速通道建设,打造商丘航空港。

构建以县城为中心的县乡交通圈。推进中心城市与周边县城之间的国道、省道升级改造,基本实现城市组团、县城与中心城市快速连通。落实公交优先政策,支持城市公共交通发展,加快公交场站、专用道、快速公交系统建设,规划建设火车站区域城市公交、出租车地下场站,逐步实现城市交通、城际交通、高速公路、干线公路、客货运主枢纽等各种交通方式之间及同种交通工具之间的“零换乘”与“无缝衔接”。开展中心城区轻轨或有轨电车项目的前期研究工作。加快城市道路、立交桥、过街天桥、地下通道等城市交通设施建设,重点打通断头路,完善次干路及支路网络,提高道路通行能力。构建以县城为中心的县乡交通圈。加快普通干线公路、农村公路升级改造,大力发展农村客货运输,构建以县城为中心、辐射所辖乡镇的县乡交通圈。实施乡村通畅工程,加强县乡危桥和村道大中桥改造,在县县通国道、乡乡有干线的基础上,基本实现乡道及以上行政等级公路覆盖行政村。

专栏9:重大交通设施建设工程
1.铁路建设重点工程 围绕构建“两横两纵三联”铁路网布局,不断优化高速铁路建设布局,增强商丘市铁路快速辐射能力。完成商合杭高铁商丘段建设,争取开工京九高铁商丘段,积极争取商丘动车存车场项目。积极推进邢商永地方铁路、周口至商丘、商丘至济宁地方铁路建设。对接郑州航空港实验区建设,争取建设郑州机场到商丘城际铁路。开工建设陇海铁路商丘西北绕城货运专线。“十三五”期间,新增铁路里程280公里。
2.公路建设重点工程 争取商丘至济宁高速纳入省高速规划。持续完善环城高速网络,打通一批市区主道干道连接高速公路,增设高速入口,拓宽出市通道,提高路网运行效率。“十三五”期间新增高速公路170公里以上。加强国道、省道等普通干线公路建设,加快形成市域快速通道体系,推进商虞、商宁、商柘的城市组团干线公路,实现县县通一级路,新增普通干线公路700公里以上。提升农村公路发展质量和通畅水平,以集中连片特困地区、粮食生产核心区、城乡客运道路等为重点,加快构建县乡两级交通圈,新改建农村公路4080公里。
3.民航建设重点工程 建成投用商丘支线机场,完善机场周边交通运输网络,加强与郑州新郑国际机场的联系,提升对外通达性,打造航空一小时经济圈,谋划航空港经济。积极推进永城、民权通用航空机场建设,大力发展农林作业、应急救援、医疗救护、航空旅游等产业。
4.内河航运建设重点工程 加快建设沱浍河(河南段二期)航运工程,积极推进惠济河柘城睢县段航运工程、睢阳区大沙河航运工程前期工作,实现商丘市水路运输通江达海。

第七章  提高城市建设和管理水平

转变城市发展方式,健全规划建设体制机制,推动集约智能、绿色低碳发展,增强文化魅力,完善基础设施,加强城市管理,建设和谐宜居、富有特色、充满活力的现代城市。

第一节  加强城市规划管理

适应新型城镇化发展要求,把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳的理念融入城市规划建设管理全过程。推动城市规划由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构规划。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间天蓝水秀的总体要求,优化城市形态和空间布局,划定每个城市的增长边界,科学确定开发强度,形成生产、生活、生态空间的合理结构。加强对城市发展战略的研究,高标准、高水平编制各类规划,形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系。完善城市规划编制修编机制,提高相关部门、专家和公众参与程度,全面推行城市规划公开公示制度。按照统一规划、协调推进、集约紧凑、疏密有致、环境优先的原则,加强城市空间开发利用管制,合理控制开发强度,统筹规划中心城区改造和新城新区开发,改善城乡结合部环境,优化调整城市内部空间结构和功能布局。加强规划实施全过程监督监管,严格实行规划实施责任追究制度。实行建筑质量责任终身追究制度,强化建筑设计、建筑市场、建筑施工、建筑监理、建筑材料、装修装饰等全流程质量管控。推进城市规划管理重心下移,赋予县(区)更大的管理权限。

第二节  推动新型城市建设

顺应现代城市发展新趋势,推动城市绿色发展,提高智能化水平,增强历史文化魅力,全面提升城市内在品质。

建设节约型城市。节约集约利用土地、水和能源等资源,促进资源循环利用,建立科学合理的资源节约和综合利用长效机制。调整优化城市用地布局,提高建设用地开发强度和投资强度,到2020年,城市人均用地基本达到国家规定标准。开展节水型城市创建活动,推广普及先进适用的节水工艺、技术和器具,全面实行阶梯水价制度,创建一批省级和市级节水型城市。严格城区自备井管理,公共供水管网覆盖范围内不得新建自备井,逐步关停原有自备井。严格控制高耗能、高排放行业发展,大力发展城市集中供热、热电联产,推动分布式能源应用,提高新能源和可再生能源利用比例。实施绿色建筑行动计划,严格绿色建筑标准,推广应用绿色建材,继续开展既有建筑节能改造,积极推进建筑工业化。大力发展循环经济,推进产业集聚区循环化改造,实现能量梯级利用、资源综合利用、废水循环利用和污染物集中处理,创建一批国家和省循环经济示范城市、园区和企业。

专栏10:节约型城市建设重点
1.节水城市创建工程 完善水价政策,建立健全阶梯水价制度;推动公共机构节水;开展节水型城市、园区、企业(单位)创建活动:实施中水回用和雨水利用工程。到2020年,城镇生活节水器具普及率达到95%以上,城镇再水利用量达到污水处理量的35%,商丘市到达省级节水型城市标准。 2.节能降耗重点工程 实施工业节能综合改造,建设一批绿色建筑示范项目,推到公共机构节能改造,大力推广清洁燃料汽车等绿色交通工具,开展重大节能技术装备产业化示范项目创建,推广高效节能惠民产品。到2020年,万元生产总值能耗控制在国家下达的指标内,非化石能源占能源消耗总量的比重到达8%以上,绿色建筑占城镇新建筑的比重达到50%以上。 3.循环经济重点工程 以大宗工业废弃物综合利用为重点,推动工业固废资源化利用:开展国家及城市矿产示范基地创建活动;实施产业集聚区循环化改造;开展大宗固废、生活垃圾、建筑垃圾、污泥等综合利用技术开发和示范。到2020年,工业固体废弃物综合利用率达到80%以上,国家级经济技术开发区、高新技术开发区和50%以上的省级产业集聚区建成循环型园区,市区率先建成餐厨垃圾处理设施,建成30个废旧电子电器、报废汽车、废金属、废橡胶等处理基地。

建设生态宜居城市。围绕美丽商丘建设,优先保护饮用水水源地水质,继续实施碧水工程和城市河流清洁行动计划,加大城区河道环境综合整治,规划建设生态廊道和公园绿地,增加公共绿地面积。实施蓝天工程,以可吸入颗粒物和细颗粒物为重点,强化大气污染综合防治,实行城市间大气污染治理联防联控,增加空气质量优良天数。加快污水(污泥)处理厂和垃圾处理场扩容升级改造,推动有条件的县(区)利用新型干法水泥窑协同处理等先进成熟可靠技术建设生活垃圾和污泥处理设施。合理划定生态保护红线,科学规划生态功能区,扩大城市生态空间,加快绿道系统公用绿道建设,有序推进生态系统修复,改善城市人居环境。

专栏11:生态宜居城市建设重点
1.城市河流清洁行动计划 以中心城区、县城城区河流为重点,实施工业企业污染源治理、生活污染源治理、雨污分流改造、河道综合整治、生态景观修复、河流行生态湿地建设等工程。到2020年,中心城区水环境功能区化达标率为100%,县域城区河流消灭五类水质,达到一般景观水要求,水系畅通、水面清洁、水面秀美、人水和谐的城市河网水系基本形成。
2.生态绿地建设计划 推进城市道路、单位、社区绿化,开展房顶绿化、立体绿化试点,规划建设环城防护林带和城郊森林公园。到2020年,城市建成区绿化覆盖率达到41.5%以上,绿地率达到36.5%以上,人均公共绿地面积达到12平方米左右,居民出行半径500米范围内有绿色公共空间。
3.蓝天工程行动计划 实施大气污染防治行动计划。加强多种污染物协同控制,重点推进工业企业脱硫脱硝除尘和挥发性有机物达标治理、城市扬尘烟尘污染综合防治、中小燃煤锅炉清洁能源替代,完善空气环境监测网络,健全区域大气污染联防联控机制,确保空气质量明显改善。到2020年,中心城区可吸入颗粒物和细颗粒物分别比2012年下降20%和15%,空气质量达到国家标准的比例达到60%以上。
4.污水垃圾处理设施升级改造计划 实施城镇污水收集处理设施扩容和提升改造,推动产业集聚区和重点镇全部建成污水处理设施,推广新型干法水泥生产装置协同处理生活垃圾和污泥技术。到2020年,城市污水、生活垃圾处理率达到95%以上,中心城区污泥处理处置率达到85%以上。

建设智慧城市。实施宽带城市、无线城市等重大工程,推动光纤入户和网络宽带光纤化改造升级,加快建设第四代移动通信技术(4G)网络,实现主要公共场所无线局域网全覆盖。实施信息惠民工程和行业智慧工程,推动云计算、物联网、大数据等新一代信息技术在智慧城市建设与运行管理中应用,实现城市规划、基础设施、公共服务、产业发展、社会管理智慧化,提高城市运行效率。启动建设智能终端物流平台,大力发展智能终端产业和电子商务,加快建设第三方交易平台和网络终端消费综合服务支撑体系。

专栏12:智慧城市建设重点
1.信息基础设施建设工程 实施宽带商丘建设工程,扩大“光网城市”建设成果,加快推进全光纤网络城市、第四代移动通信网络、公共场所高速无线接入网和下一代互联网建设,大幅提升网络访问速率,有效降低网络资费标准。全面推进“三网”(通信网、广播电视网、互联网)融合,加快有线电视网络数字化和双向化升级改造,实现广电、通信业务双向进入和网络互联互通。 2.信息惠民工程 以保障和改善民生为重点,时事社保、医疗教育、养老、就业、公共安全、食品药品安全、社区服务、家庭服务等领域信息惠民工程,初步建成应用便捷的公共服务体系。推进政府社会管理信息系统综合集成和信息共享,实现政务信息资源规范管理、快速查询、按需共享和社会化服务。 3.智慧应用工程 构建“智慧商丘”政务体系。加快以政务网络管理中心、政务数据中心、政务应用中心、信用信息中心为核心的电子政务中心公共平台建设,构建主动服务模式下的智慧化政务体系和覆盖全社会的征信体系。实施大数据工程,构建大数据公共服务平台,推动数据交易和开放共享,开展行业示范应用。建设商丘市互联网数据中心,打造统一的智慧商丘云平台,推进数字城管、网上公安、智慧交通、智慧规划、智慧建造、智慧旅游和智慧城乡基础设施等智能应用。 4.骨干电子商务平台提升工程 加快家政服务、旧货交易、休闲娱乐、餐饮住宿等电子商务平台建设,扩大网上消费规模;提升“豫货网上行”等平台功能,开展与农业产业化基地、超市。农产品批发市场、加工企业、餐饮连锁企业对接,扩展电子商务编码服务领域,提升豫货市场占有率。

建设人文城市。强化历史文化名城、名镇、古村落保护,加强旧城改造中历史文化遗迹和传统风貌保护及周边环境治理,加强重要文化遗迹保护和展示工程建设,促进功能提升与文化遗产保护相结合。开展重点区域城市设计,注重传统文化元素融入,规划建设一批主题鲜明、本土风情浓郁的城市公共文化休闲空间,重要地段建(构)筑物要形成与地域、历史、文化、环境相适应的建筑风格和特色风貌。提高城镇居民综合素质,普及法制和文明教育,加强个人品德、家庭美德、职业道德、社会公德建设,弘扬“一言九鼎,实干兴商”的商丘城市精神,叫响“华商之源、通达商丘”品牌,营造开放包容的社会氛围。

专栏13:人文城市建设重点工程
1.文化和自然遗产保护工程 加强国家重大文化和自然遗产地、全国重点文物保护单位、历史文化名城名镇名村、重要历史建筑和历史街区保护,保护性开发商丘古城等,在文化底蕴深厚的城市建设一批历史文化街区,推进非物质文化遗产保护利用设施建设。 2.文化体育休闲设施建设工程 建设城市公共图书馆、文化馆、博物馆等文化设施,实现市级三馆全覆盖;推进城市体育馆(场)、群众性户外体育健身场地和社区文化活动设施建设,每个社区有便捷实用的体育健身设施;建设城市生态休闲公园、文化休闲街区、城郊休息带。

第三节  强化城市基础设施支撑能力

加强市政公用设施建设,构建安全、高效、便捷的生活服务和市政公用设施网络。实施道路畅通工程,加大城市道路、停车场和交通枢纽建设力度,优化路网结构,重点打通断头路,优化主次干道功能,提高道路通行能力。实施公交优先战略,支持发展大容量地面快速公共交通系统。统筹地上地下市政公共设施建设,在有条件的城市有序推进海绵城市建设,到2020年中心城区海绵公园不低于6处,各县(区)不低于2处,加大城市给排水、电力、通信、燃气、供热等设施建设力度,完善城市排水与暴雨内涝防治体系,提高应对极端天气的能力。

专栏14:城镇基础设施建设重点
1.城市轨道交通建设 商丘中心城区开展轻轨或城市有轨电车项目前期研究。
2.城市供水设施建设 加强饮用水水源建设与保护,合理利用水资源,切实保障城市供水安全。加快城镇现有供水管网和制水工艺提质改造,完善县城新城区、产业集聚区供水设施,积极推进重点镇供水设施建设。
3.城市雨水设施建设 编制城市排水防涝设施规划。推进城市雨污分流,加强排水管网建设,积极推进低洼地、老城区等积水地改造,提高排涝标准。到2020年,改造新增城市雨水管网长度 460公里以上,中心城区能有效应对30年一遇暴雨,建成较为完善的城市排水防涝工程体系和城市排水防涝综合信息管理平台。

第四节  加强和创新城市社会治理

树立以人为本、服务为先理念,完善城市治理结构,创新城市治理方式,提高社会管理科学化水平。改进政府提供公共服务方式,加强基层社会管理和服务体系建设,增强城镇社区服务功能,强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责,引导社会组织健康有序发展。推进平安商丘建设,建立健全源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支撑的治理机制,以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台,及时反映和协调群众各方面、各层次利益诉求。按照城市发展的客观需要,因地制宜推进县改区。完善城市应急管理体系,健全防灾减灾救灾体制,加强防灾减灾能力建设。

第八章  推动城乡发展一体化

在推动农村人口向城镇有序转移的基础上,加快农业现代化,有序推进新农村建设,加快城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖,提高农村居民生产、生活水平,协调推进城镇化和新农村建设。

第一节  完善城乡发展一体化体制机制

加快消除城乡二元结构体制机制障碍,推进城乡统一要素市场建设和城乡规划、基础设施、公共服务一体化,让广大农民平等参与现代化进程,共同分享现代化成果。推动城乡要素平等交换,建立城乡统一的人力资源市场、建设用地市场,创新发展面向“三农”的金融服务,保障农民工同工同酬、农民公平分享土地增值收益,金融机构农村存款主要用于农业、农村。统筹经济社会发展、土地利用和城乡规划,合理安排市、县域城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等空间布局。强化城乡基础设施连接,推动水、电、路、气、污水和垃圾处理等基础设施城乡联网、共建共享。加快公共服务向农村延伸,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系,推进城乡基本公共服务均等化。

第二节  发展现代农业

把粮食生产作为农业现代化建设的首要任务,实施高标准粮田“百千万”建设工程、农业产业化集群培育工程和都市生态农业发展工程,加快转变农业发展方式,强化农业科技支撑,积极构建新型农业经营体系,提升现代农业发展水平。

高标准粮田“百千万”建设工程。落实国家、省高标准农田建设规划,加强农业基础设施建设,完善田间配套工程,推进大中型灌区节水改造和续建配套、农田灌溉机井升级改造和田间排灌配套工程建设,加大农业综合开发和农村土地整治力度,强力推进中低产田改造,提高耕地档次。实施粮食丰产科技工程、种子工程、地力提升工程,加快科技创新和成果应用,全部实现良种覆盖、测土配方施肥、病虫害专业化统防统治。重点挖掘秋粮增产潜力,到2020年,在粮食生产核心区建成一批百亩方、千亩方和万亩方,集中打造800万亩平均亩产超吨粮的高标准粮田,全市粮食综合生产能力达到60亿公斤左右。

农业产业化集群培育工程。优化农业生产结构和布局,选择一些基础条件好、比较优势强、发展潜力大的农产品生产区,重点培育发展现代肉牛、现代乳品、县域生猪、县域家禽、特色水产等产业化集群,建设一批林果种植、花卉苗木、蔬菜、中药材、油料等生产基地。到2020年,力争在全市范围内形成销售收入50亿元以上的集群10个,100亿元以上的集群5个。

专栏15:农业产业化集群培育工程
1.现代畜牧产业集群 加快畜牧业初加工、粗加工产品向精深加工产品转变,加快粗放、低效畜产品向安全、高效畜产品转变,提高优质、特色畜产品比重,重点发展生猪、奶牛、肉牛、肉羊养殖,建设现代畜牧产业化集群,重点培育发展 3 个左右现代畜牧业产业化集群。 2.特色高效农业产业化集群 实施标准化生产,完善无公害、绿色、有机和地理标志农产品认证体系,大力发展优质农产品,着力打造一批农产品知名品牌。鼓励支持发展种养大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体,培育各类农产品批发市场。2020年,全市农产品加工转化率达到50%以上;国家级龙头企业发展到5家、省级龙头企业发展到80家、市级龙头企业发展到230家;创建国家级驰名商标2个、省级著名商标20个;力争省级农业产业化集群总数发展到10个。

都市生态农业发展工程。把都市生态农业规划与产业规划、城镇规划相结合,以特色种植业、设施园艺、生态休闲业、农产品加工流通业为主体,规划建设一批具有综合功能的农业园区。在大城市周边区域,改造提升城郊农业,因地制宜建设一批精准设施农业园区、高新农业科技展示园区、休闲观光农业园区,创新发展社区支持农业、市民农园等新型都市农业业态。重点推动城乡一体化示范区高标准规划建设集城市菜篮子、生态绿化、休闲观光等综合功能于一体的现代农业示范区打造都市生态农业发展样板区域。

新型现代农业经营主体培育工程。加快农业经营方式创新,鼓励各地结合实际发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社,发展壮大混合所有制农业产业化龙头企业,按照自愿原则开展家庭农场登记,提高农业经营组织化程度。建立土地承包经营权流转市场,按照依法、自愿、有偿的原则,有序推动土地承包经营权向新型农业经营主体流转,力争2020年全市新型农业经营主体经营面积占总承包耕地面积的60%以上,专业合作社覆盖农户50%以上。完善农产品流通体系,建设一批大型农产品批发交易市场。推进农产品流通电子商务应用,引进和培育一批农产品交易平台,力争2020年全市农产品电子商务交易额占总交易额的30%以上。稳定农业公共服务机构,推动农民专业合作组织、农民经纪人等提供多种形式生产经营服务,健全农业社会化服务体系。

第三节  建设社会主义新农村

以县为单元,按照产业、新农村、土地、公共服务和生态规划五规合一的要求,在对县域新型农村社区布局规划评估的基础上,编制、报批县(区)域新农村建设规划和县(区)域乡村建设规划,以产业发展为基础,科学确定村庄布局和规模,突出建设特色,打造农民幸福家园和美丽乡村。把城中村、城郊村和产业集聚区内的村庄纳入城市统一规划、建设和管理,加快推进城市化改造。对城镇规划区外的村庄,在推动符合条件的农民最大限度向县城集中的基础上,结合产业特色、区位条件、人口流动意愿,分区分类推进新农村建设。规范、有序、引导新型社区建设,逐步解决新型农村社区遗留问题。开展农村人居环境综合整治,加强村庄基础设施和公共服务设施建设,全面改善农村生产、生活条件。开展“美丽乡村”示范创建,到2020年,60%以上的村庄达到“美丽乡村”建设要求,有条件的县区形成2~3个“美丽乡村”示范带,加大对现有14个传统村落的保护,争创1~2个国家级传统村落。继续实施扶贫攻坚计划,创新扶贫开发机制,到2019年前全部完成农村贫困人口脱贫任务。

专栏16:农村基础设施和公共服务设施建设重点
1.农村基础设施建设 农村公路建设乡村通畅工程:加强乡村通畅工程建设,加强县乡道危桥和村道大中危桥改造,基本实现乡道以上等级公路覆盖建制村,新改建农村公路4080公里。 农村安全饮水工程:实施规模化集中供水工程,基本解决农村居民和农村中小学师生饮水安全问题。 乡村清洁工程:开展农村环境综合整治和土壤污染综合治理,加强乡村生活污水和垃圾收集治理。 中小河流治理重点县综合整治工程:在提高农村河道行洪排涝能力基础上,突出解决河道功能衰减、水环境恶化等问题。 农村电网改造升级工程:理顺农电管理体制,实现城乡用电同网同价。
2.农村公共服务设施建设 广播电视村村通工程:全面完成20户以下已通电自然村广播电视村村通工程,实现广播电视户户通。 农村公共服务设施工程:加强幼儿园、小学建设,加快初中校舍改造;加快乡镇卫生院和村卫生室标准化建设;加快建设行政村文化大院,实现行政村农家书院、文化活动室。农民体育健身工程全覆盖。

第四节  加快城乡一体化示范区建设

坚持一、二、三产业复合和经济、生态、人居功能复合的理念,充分发挥区域综合优势,积极开展城乡一体化试验探索。完善总体规划,优化城乡空间布局,统筹推进城市功能区、生态功能区、产业功能区和农业农村建设,加快基础设施一体化。高水平规划建设示范区内的产业集聚区、商务中心区和现代农业示范区,促进三次产业协同发展。推动城乡公共资源均衡配置,加快社会事业改革,统筹推进公共服务均等化。加强区域生态建设和环境整治,努力构建城乡一体化生态网络体系。依据就业规模,最大限度促进人口向城镇功能区集中,推动农村土地流转,促进城乡要素合理流动。到2020年,城乡一体化示范区功能区开发建设和村庄整治改造基本完成,城乡居民收入差距明显缩小,城乡一体化发展新格局全面形成。

第九章  改革完善城镇化发展体制机制

深化重点领域和关键环节改革,不断破解人口管理、土地管理、资金保障、生态环境等体制机制难题,形成有利于城镇化健康发展的制度环境。

第一节  推进人口管理制度改革

在加快户籍制度改革的同时,创新完善人口服务和管理制度。全面实行流动人口居住证制度,以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制,形成户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度。按照健全人口信息管理制度的要求,加快推进人口基础信息库建设,分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、计生、税务等信息系统,逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享。到2020年,实行以居民身份证为唯一标识,依法记录、查询和评估人口相关信息的制度,为人口服务和管理提供支撑。建立健全实有人口动态管理机制,加强流动人口管理和服务。

第二节  创新土地保障机制

加快编制“十三五”土地整治规划,抓紧完成各级土地规划调整完善工作,划定永久基本农田、生态保护红线和城市开发边界。总结完善城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策,完善并推广有关经验模式,在符合国家条件的4个国定贫困县,允许将增减挂钩结余指标在省域范围内有偿流转使用。建立城镇低效用地在开发激励机制,组织各地对空闲土地核实底数,分类有序处置,推进城镇低效用地开发、农村土地综合整治、工矿废弃地复垦利用,盘活存量建设用地。开展各类开发区(国家级、省级开发区)土地节约集约利用评价,开展国土资源节约集约模范县(区)创建活动。建立建设用地批、征、供、用、管衔接机制,加强新型城镇化推进过程中的建设用地批后监管。

第三节  创新投融资机制

深化政府和社会资本合作,全面放开城市基础设施建设运营市场,广泛吸收各类资本投入城市基础设施、棚户区改造和教育、医疗、养老、文化等公共服务实施建设运营。加快理顺市政公用产品和服务价格形成机制,完善政府补贴及监管机制,确保社会资本进入后能够获得合理收益。优化政府投资结构,健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,加大对农业转移人口市民化相关配套设施建设的投入。积极争取国家资金,指出城镇基础设施和公共服务设施建设;支持有条件的地方通过发行地方政府债券拓宽城市建设融资渠道。深化与国开行、农发行等政策性金融机构的合作,争取其加大对新型城镇化建设领域的信贷支持力度;鼓励引导各商业银行、保险公司等金融机构,围绕服务全省城镇化重点项目建设,加大金融创新力度,积极探索设立城镇化专项投资基金、融资租赁、发行债券、夹层投资、借贷组合等业务,支持重点企业发展,加快推进重点项目建设。支持城市政府推行基础设施和租赁房资产证券化,提高城市基础设施项目直接融资比重。

第四节  完善生态环境保护制度

完善推动城镇绿色、循环、低碳发展的体制机制,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度。建立资源环境承载能力监测预警机制,加快完善城镇化地区、农产品主产区、重点生态功能区空间开发管控制度。建立生态文明考核评价机制,完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。加快自然资源及其产品价格改革,完善居民生活用水、用电、用气等阶梯价格制度,建立反映市场供求和资源稀缺程度的资源有偿使用制度和生态补偿制度。实行主要污染物总量预算管理,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度,优化环境容量配置。发展环保市场,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理。完善环境信息公开等制度,加强舆论监督和公众监督。加大环境执法力度,强化城市环境综合整治和定量考核,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。

第十章  规划实施

第一节  加强组织协调

市城镇化发展领导组要统筹重大政策研究和制定,协调解决新型城镇化发展中的重大问题。市城镇化发展领导组办公室要牵头推进规划实施和相关政策落实,监督检查工作进展情况。市直有关部门要按照职能分工,根据规划提出的各项工作任务和改革措施,尽快制定出台相关配套政策措施,推动人口、土地、资金、住房、生态环境等方面政策和改革举措形成合力。县(区)要健全工作机制,结合实际制定新型城镇化实施方案,精心组织,扎实推进。按照总体规划、分步推进的原则,根据本规划研究制定本单位科学推进新型城镇化三年行动计划,确保规划目标和任务落到实处。

第二节  积极稳妥推进

坚持成熟一批实施一批,有序推进农业转移人口市民化,逐步解决长期进城农民工及其家属落户问题。重点在农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度等方面探索,积累经验。建立健全法规制度体系,及时清理并修改与科学推进新型城镇化不相适应的地方性法规、规章、规范性文件,促进新型城镇化建设规范化、科学化。

第三节  加强监测评估

加强新型城镇化统计工作,建立健全统计监测指标体系,规范统计口径、统计标准和统计制度方法。加快制定城镇化发展的监测评估体系,实施动态监测与跟踪分析,开展专项监测,推动规划顺利实施。

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